La legislazione storica è una rivoluzione sia promettente che rischiosa dell’intera politica industriale statunitense
Lo scorso agosto, il presidente Joe Biden ha firmato l’Inflation Reduction Act (IRA), la più radicale legge sul clima passata negli Stati Uniti in oltre un decennio.
La legislazione riallinea il paese con gli impegni previsti dall’accordo di Parigi del 2015.
Oltre ad adottare misure specifiche per ridurre le emissioni di carbonio degli Stati Uniti di oltre il 40% entro il 2030, l’IRA riformula anche radicalmente il modo in cui il governo affronta il cambiamento climatico.
Dopo decenni di interpretazione della politica climatica principalmente come riduzione delle emissioni, l’IRA la presenta come un’opportunità per investire in nuove fonti di crescita economica.
Lo strumento principale previsto dall’IRA è una serie di incentivi fiscali aggiornati, che richiedono la produzione di batterie per veicoli elettrici, turbine eoliche e pannelli solari negli Stati Uniti (o in un partner di libero scambio) per qualificarsi.
Implicita nell’IRA è l’idea che sfruttare le opportunità economiche presentate dalla transizione energetica globale richiederà nuove forme di intervento del governo nell’economia. Tale intervento politico diretto del governo a favore dei settori manifatturieri nazionali a energia pulita rivoluziona il tradizionale approccio di Washington sulle politiche industriali, che indirizzava gli investimenti pubblici in ricerca e sviluppo e sul sostegno ai mercati dell’energia pulita.
Questa riformulazione del cambiamento climatico come opportunità economica arriva sostanzialmente in ritardo.
La Cina ha utilizzato a lungo gli strumenti dello stato per assicurarsi quote di mercato nelle industrie di energia pulita in rapida crescita. Il paese già produce oltre l’85% delle celle fotovoltaiche utilizzate nei moduli solari di tutto il mondo. Produce inoltre il 78% delle batterie agli ioni di litio utilizzate per veicoli elettrici e batterie di accumulo di energia.
Anche l’Unione Europea non si è limitata a fissare obiettivi climatici ambiziosi, ma ha utilizzato la politica industriale per costruire settori di energia pulita e indirizzare le industrie nazionali, come le case automobilistiche, verso un futuro a basse emissioni di carbonio.
Da quando è passata per la prima volta alla Camera e al Senato ad agosto, l’IRA è stata accolta con molto entusiasmo. La Casa Bianca l’ha definita la legislazione sul clima più incisiva mai approvata negli Stati Uniti.
Gli scienziati lo vedono come un punto di svolta nella battaglia contro il cambiamento climatico. Altri hanno sottolineato la possibilità di creare mezzo milione di posti di lavoro attraverso le disposizioni di politica industriale contenute nel disegno di legge.
Non è un caso che i produttori di pannelli solari fotovoltaici, batterie e veicoli elettrici si siano affrettati ad annunciare nuovi investimenti in impianti di produzione nazionali nelle settimane immediatamente successive alla firma del disegno di legge.
Nonostante il grado di entusiasmo, gli Stati Uniti dovranno ancora affrontare sfide formidabili nella costruzione delle proprie industrie nazionali di energia pulita.
La nazione si presenta sull’uscio di mercati già affollati dai rivali internazionali, molti dei quali investono miliardi da decenni. La sola Cina ha speso più di 50 miliardi di dollari per stabilire il controllo di praticamente ogni segmento della catena di approvvigionamento solare.
Per competere con il predominio cinese nelle batterie per veicoli elettrici, l’Unione Europea ha stabilito nel 2017 un’alleanza che garantisce la presenza di aziende europee fornitrici lungo l’intera catena di produzione delle batterie. Per portare avanti il suo obiettivo di costruire catene di approvvigionamento di energia pulita nazionali, l’UE ha anche assegnato oltre il 40% dei fondi di stimolo economico distribuiti all’inizio della pandemia da covid-19 ad iniziative di politica industriale verde, per costruire catene di approvvigionamento di energia pulita.
Stabilire industrie statunitensi di energia pulita in grado di sostituire e competere con le catene di approvvigionamento globali di energia eolica, solare e di batterie sarà particolarmente impegnativo soprattutto nei tempi dettati dall’IRA. Molti dei contenuti nei crediti d’imposta entrano in vigore quasi immediatamente. Ma lo sviluppo della capacità produttiva interna e l’apertura di nuove miniere potrebbero richiedere anni, non mesi.
Se la costruzione delle catene di approvvigionamento statunitensi per energia solare, eolica e batterie richiederà più tempo del previsto, i prodotti a energia pulita non riusciranno a qualificarsi per il sostegno del governo, il che potrebbe a sua volta rallentare la diffusione.
La politica climatica è ora esplicitamente inquadrata come una questione di politica economica, dipendente dal suo successo a tal punto che potrebbe complicare gli sforzi per ridurre le emissioni di carbonio degli Stati Uniti.
Ciò potrebbe essere particolarmente problematico, in quanto l’uso dei cosiddetti requisiti di contenuto locale e di altri strumenti di politica industriale nell’IRA, compresi i prestiti per la riorganizzazione e la costruzione di impianti di produzione, non ha precedenti negli Stati Uniti.
E anche se il raggiungimento degli obiettivi della catena di approvvigionamento si rivelasse inaspettatamente difficile, sarebbe difficile adeguare e modificare il conto. I ristretti margini politici alla Camera e al Senato offrono poche prospettive per correggere gli obiettivi di politica industriale e gli incentivi contenuti nell’IRA, anche se minacciano di minare gli obiettivi climatici del disegno di legge.
Il disegno di legge, nonostante l’uso inedito degli strumenti di politica industriale, è degno di nota anche dal punto di vista di ciò che manca di regolare.
I requisiti di contenuto locale associati ai crediti d’imposta costituiscono importanti incentivi per le imprese a creare capacità di produzione nazionale, ma non sono all’altezza delle politiche industriali proattive necessarie ad aiutare le imprese a raggiungere questi obiettivi.
Ad essere onesti, tra le altre clausole, l’IRA include sostanziali prestiti e garanzie sui prestiti per la creazione di impianti di produzione nazionali nei settori dell’energia pulita, ma tali investimenti una tantum non sostituiscono le correzioni a lungo termine per la produzione statunitense. Il settore finanziario statunitense è stato a lungo riluttante a finanziare la produzione nazionale, in particolare in settori come l’energia pulita che dipendono fortemente dalla regolamentazione del governo.
Per espandersi, queste imprese hanno anche bisogno di una forza lavoro qualificata, il che comporterà nuovi investimenti nella formazione professionale e il coordinamento con le industrie dell’energia pulita per sviluppare nuovi programmi di studio e stabilire le esigenze della forza lavoro.
Il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo industriale dell’IRA richiederà nuovi tipi di finanziamenti e istituti di formazione che non sono inquadrati dal disegno di legge stesso.
Riformulare la politica climatica come politica economica non è solo importante per il futuro della competitività degli Stati Uniti, è politicamente intelligente.
La creazione di posti di lavoro nei settori dell’energia pulita aiuterà a costruire nuove coalizioni a sostegno della politica climatica, anche negli stati in cui il cambiamento climatico non è ancora stato una priorità degli elettori. Allo stesso tempo, il disegno di legge è solo il punto di partenza di una trasformazione industriale molto più ampia.
Per raggiungere gli obiettivi di sviluppo economico dell’IRA, gli Stati Uniti dovranno risolvere i problemi strutturali che hanno a lungo causato un declino della produzione statunitense e non vengono affrontati nella stessa IRA.
Poiché i risultati climatici ed economici sono ora così strettamente collegati, un fallimento metterà a repentaglio la crescita delle industrie di energia pulita e la capacità degli Stati Uniti di raggiungere gli obiettivi dell’accordo di Parigi.
