Tre proposte di legge con cui si investono centinaia di miliardi nello sviluppo tecnologico potrebbero cambiare il modo in cui pensiamo al ruolo del governo nella crescita della prosperità.
Questo articolo fa parte delle 10 Tecnologie Emergenti 2023 del MIT Technology Review. Scopri l‘elenco completo qui.
È stata l’occasione perfetta per una foto politica. Si trattava dell’inaugurazione del grande complesso di produzione di chip da 20 miliardi di dollari di Intel nei sobborghi di Columbus, in Ohio. Le ruspe punteggiavano un cantiere che si estendeva su centinaia di acri piatti e vuoti. Su un semplice podio con il sigillo presidenziale, Joe Biden ha parlato di porre fine al termine “Rust Belt” (cintura di ruggine), un nome reso popolare negli anni ’80 in riferimento al settore manifatturiero in rapido declino del Midwest.
È stato un tour per la vittoria presidenziale dopo l’approvazione di alcune importanti leggi statunitensi, a partire dalla legge sulle infrastrutture alla fine del 2021. Insieme, tre importanti proposte di legge promettono centinaia di miliardi di investimenti federali per trasformare il panorama tecnologico della nazione. Anche se la fine della Rust Belt potrebbe essere una tipica iperbole politica, si capisce il senso: la spesa è destinata a rilanciare l’economia del Paese ricostruendo la sua base industriale.
Gli importi in dollari sono da capogiro. Le proposte di legge includono 550 miliardi di dollari di nuove spese nei prossimi cinque anni con l’Infrastructure Investment and Jobs Act, 280 miliardi di dollari con il CHIPS and Science Act (che ha spinto Intel a procedere con la costruzione dello stabilimento in Ohio) e altri 390 miliardi di dollari circa per l’energia pulita con l’Inflation Reduction Act. Tra gli investimenti c’è il finanziamento federale più aggressivo per la scienza e la tecnologia da decenni a questa parte. Ma l’impatto maggiore a lungo termine di questa raffica legislativa potrebbe derivare dal suo coraggioso legame con un tema che negli Stati Uniti è stato a lungo un terzo filone politico: la politica industriale.
Ciò significa interventi governativi deliberati, compresi incentivi finanziari e investimenti, che favoriscono la crescita di particolari industrie o tecnologie, ad esempio per motivi di sicurezza nazionale o per affrontare problemi come il cambiamento climatico. Si pensi al sostegno degli Stati Uniti alla produzione di semiconduttori negli anni ’80 o alla creazione, durante la Guerra Fredda, della Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), che ha portato a Internet e al GPS.
Ma da decenni i sostenitori del libero mercato denigrano la politica industriale come un tentativo avventato di scegliere i vincitori dell’economia. Dall’inizio degli anni ’80 e dall’era di Ronald Reagan, i politici statunitensi e molti economisti mainstream l’hanno disdegnata. In realtà, non è mai scomparsa del tutto. Il presidente Obama ne ha utilizzato alcuni elementi nel tentativo di rilanciare l’industria manifatturiera statunitense dopo la recessione del 2008; il presidente Trump vi ha fatto ricorso nella sua operazione Warp Speed per mobilitare l’industria intorno allo sviluppo del vaccino contro il cancro. Ma per la maggior parte del tempo, la politica industriale è parsa estranea al pensiero politico statunitense: era qualcosa che faceva la Cina, qualcosa che facevano il Giappone, la Corea del Sud e la Francia (ricordate il Concorde?).
CHIPS e legge sulla scienza
Il disegno di legge autorizza una spesa di circa 280 miliardi di dollari, di cui circa 52 miliardi per la produzione e la ricerca sui semiconduttori e 174 miliardi per ricerca e sviluppo e la commercializzazione delle tecnologie.
Gli Stati Uniti hanno mercati liberi efficaci e produttivi. E, naturalmente, abbiamo la Silicon Valley, il nostro motore di crescita economica, che spinge l’economia in avanti. Tutto ciò che dobbiamo fare è liberare questo motore allentando le normative e tagliando le tasse. O almeno così recitava la narrazione dominante.
Questa narrazione ha iniziato a sgretolarsi molto prima che la pandemia di Covid-19 rendesse evidente la necessità che il governo aiutasse a sostenere i settori industriali critici e le catene di approvvigionamento. Una fede incrollabile nel libero mercato ha portato alla globalizzazione, contribuendo a sventrare molte industrie del Paese, in particolare quelle manifatturiere. Per un certo periodo, l’argomentazione economica è stata che non importava dove si producesse la merce; i prodotti di base a basso costo andavano bene per il tenore di vita e il Paese doveva concentrarsi sulla crescita dell’alta tecnologia.
Il problema è che la crescita dell’alta tecnologia è stata limitata, anemica e distribuita in modo diseguale. La disuguaglianza di reddito ha raggiunto livelli elevati. La Rust Belt e altre sezioni del centro del Paese continuano a diventare più arrugginite. Nonostante gli impressionanti progressi nell’intelligenza artificiale e in altre aree dell’alta tecnologia, la prosperità della nazione ha portato benefici in larga misura solo in alcune regioni; in particolare, gli esperti hanno iniziato a identificare una manciata di città superstar, tra cui San Francisco, Seattle e Boston, che sono in piena espansione mentre il resto del Paese soffre. Il dato forse più significativo è che la crescita della produttività – in particolare quella legata all’innovazione, chiamata produttività totale dei fattori – è stata lenta per diversi decenni negli Stati Uniti e in molti altri Paesi ricchi.
Ho scritto del fallimento di tecnologie come i social media e l’intelligenza artificiale nell’incrementare la crescita della produttività a metà degli anni 2010, in un saggio intitolato “Il rallentamento tecnologico minaccia il sogno americano“. Da allora, la situazione non è migliorata, facendo vacillare la politica statunitense e alimentando un clima di malessere economico.
Ciò che è cambiato ora è che la nuova legislazione, che è passata con un certo grado di sostegno bipartisan al Congresso, segnala una forte volontà, in tutto lo spettro politico statunitense, di impegnarsi nuovamente con la base industriale del Paese. Dopo decenni di calo degli investimenti federali in ricerca e sviluppo passati dall’1,2% del PIL alla fine degli anni ’70 a meno dello 0,8% negli ultimi anni, il CHIPS and Science Act autorizza da solo circa 174 miliardi di dollari per la ricerca in luoghi come la National Science Foundation.
Parte del motivo per cui la legislazione ha ricevuto un così ampio sostegno è che le disposizioni di finanziamento sono un po’ un test di Rorschach. Alcuni vedono misure per difendere le attività tecnologiche nazionali critiche, come la produzione di chip, dalla minaccia della Cina, e per assicurarsi che non perdiamo la gara globale in settori come l’intelligenza artificiale e l’informatica quantistica. Altri vedono posti di lavoro verdi e sforzi per affrontare il cambiamento climatico, e un ritorno al principio del secondo dopoguerra secondo cui gli investimenti nella scienza e nella ricerca sono fondamentali per il benessere economico.
Tuttavia, nonostante le diverse motivazioni, la volontà del governo federale di abbracciare una politica industriale più aggresiva offre almeno la possibilità di ripensare il ruolo dello Stato nell’innovazione. “Non è solo un’opportunità, è una necessità”, afferma Dan Breznitz, professore di Innovation Studies Peter J. Munk presso l’Università di Toronto e co-direttore dell’Innovation Policy Lab. Dopo decenni, sostiene Breznitz, è giunto il momento che il governo degli Stati Uniti torni a “comprendere l’importanza di fondere la strategia dell’innovazione con la politica industriale”.
Allo stesso modo, l’Unione Europea, la Corea del Sud e il Giappone, i Paesi del Medio Oriente e vari altri membri dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico sono tutti “tornati sul carro della politica industriale”, afferma Dani Rodrik, economista di Harvard. “Non è che la politica industriale sia mai sparita”, dice Rodrik, “ma ora è al centro della conversazione”. Invece di essere imbarazzati dall’argomento, afferma Rodrik, i politici ora lo pubblicizzano come una strategia.
Per economisti come Diane Coyle, esperta di produttività e dell’emergente economia digitale, la necessità di una politica industriale per promuovere una crescita mirata è ovvia in un momento in cui la produttività è stagnante, il cambiamento climatico sta raggiungendo un punto di crisi e la rapida digitalizzazione dell’economia sta peggiorando le disuguaglianze. “Abbiamo assolutamente bisogno di una politica industriale nel tipo di economia che abbiamo ora”, afferma Coyle, co-direttore del Bennett Institute for Public Policy dell’Università di Cambridge. “Ma il problema, ovviamente, è che è difficile da fare e spesso i governi non la fanno bene”.
E Solyndra?
La critica ben collaudata secondo cui la politica industriale chiede ai governi di scegliere i vincitori, cosa che non sono particolarmente bravi a fare, non regge all’esame. Per ogni Solyndra (un’azienda solare che ha ricevuto una garanzia federale di mezzo miliardo di dollari prima di fallire, e l’esempio preferito di una disastrosa scelta perdente), c’è una Tesla, finanziata nello stesso periodo da un prestito federale. Ma la critica ha un fondo di verità: la politica industriale richiede, beh, politiche. Richiede scelte.
La legislazione statunitense approvata nell’ultimo anno è in realtà una serie di diverse strategie industriali e di innovazione. C’è una politica industriale classica che sostiene in modo particolare l’industria dei chip; una politica industriale verde nell’Inflation Reduction Act (che viene spesso chiamata “legge sul clima”) che favorisce in modo ampio tipi specifici di aziende, come i produttori di veicoli elettrici; e altre scelte di spesa e politiche sparse nei disegni di legge che mirano a creare nuovi posti di lavoro. Probabilmente le disposizioni più importanti, almeno secondo alcuni economisti, sono quelle destinate a incrementare il sostegno federale alla ricerca e sviluppo.
Non c’è una visione ovvia e coerente che leghi il tutto.
Per ora, sostiene David Victor, professore di innovazione e politiche pubbliche all’University of California, San Diego, va bene così. “È più simile a una politica industriale à la carte”, afferma. Si basa su ciò che è politicamente possibile, accontentando diversi interessi, dal lavoro all’industria, agli attivisti per il clima. Ora, dice Victor, “dobbiamo trasformarla in una politica industriale che sia il più efficace possibile”.
Legge sugli investimenti nelle infrastrutture e l’occupazione
La legge approvata alla fine del 2021 autorizza 550 miliardi di dollari di nuove spese per qualsiasi cosa, dalle strade all’accesso alla banda larga. Il disegno di legge include anche generosi finanziamenti per l’incremento delle tecnologie energetiche pulite.
Una sfida sarà quella di gestire priorità potenzialmente contrastanti. Ad esempio, i generosi incentivi fiscali previsti dal disegno di legge sul clima per i veicoli elettrici prevedono alcune clausole. I veicoli elettrici devono essere assemblati in Nord America. Inoltre, i componenti delle batterie devono essere prodotti o assemblati in Nord America e i metalli critici destinati alle batterie devono essere estratti negli Stati Uniti o dai suoi partner di libero scambio. Ciò potrebbe favorire la produzione nazionale a lungo termine, creando posti di lavoro e catene di approvvigionamento più affidabili, ma potrebbe anche creare un collo di bottiglia nella produzione di veicoli elettrici. Se ciò accadesse, potrebbe rallentare gli sforzi per ridurre le emissioni di carbonio.
Diversi altri compromessi e scelte si profilano man mano che il Paese aumenta i suoi investimenti tecnologici. Per aiutare a fare scelte migliori, Erica Fuchs, docente di ingegneria e politiche pubbliche alla Carnegie Mellon, e i suoi collaboratori hanno avviato un progetto pilota, finanziato dalla NSF, che utilizzerà l’analisi avanzata dei dati e le competenze interdisciplinari di un team di ricercatori universitari per informare meglio i responsabili politici sulle decisioni tecnologiche.
Chiamato National Network for Critical Technology Assessment, ha lo scopo di fornire informazioni utili sulle diverse opzioni per raggiungere vari obiettivi geopolitici ed economici. Ad esempio, data la dipendenza degli Stati Uniti dalla Cina per il litio e dalla Repubblica Democratica del Congo per il cobalto, e considerati i rischi di queste catene di approvvigionamento, qual è il valore potenziale delle innovazioni nel riciclaggio delle batterie, nelle chimiche alternative delle batterie (come quelle che non utilizzano il cobalto) e nelle tecnologie di estrazione alternative? Allo stesso modo, ci si chiede quali siano le parti della produzione nazionale di batterie più importanti per la creazione di posti di lavoro negli Stati Uniti.
Secondo Fuchs, la legislazione è già stata oggetto di molte analisi, ma molte altre domande emergeranno quando il governo cercherà di spendere i fondi stanziati per realizzare al meglio gli obiettivi legislativi. Fuchs spera che il progetto porti alla creazione di una rete più ampia di esperti del mondo accademico, industriale e governativo che fornisca gli strumenti per chiarire e quantificare le opportunità che emergono dalle politiche di innovazione degli Stati Uniti.
Una nuova storia
La nuova narrazione secondo cui il governo può promuovere l’innovazione e utilizzarla per favorire la prosperità economica è ancora molto in divenire. Non è ancora chiaro come si svolgeranno le varie disposizioni contenute nei diversi atti legislativi. L’aspetto forse più preoccupante è che i grandi balzi nei finanziamenti per ricerca e sviluppo previsti dal CHIPS e dallo Science Act sono semplicemente autorizzazioni, raccomandazioni che il Congresso dovrà inserire nel bilancio ogni anno. Un cambiamento di umore politico potrebbe rapidamente far decadere i finanziamenti.
Ma forse la più grande incognita è il modo in cui i finanziamenti federali influenzeranno le economie locali e il benessere di milioni di americani che hanno sofferto decenni di perdita di produzione e di opportunità di lavoro. Gli economisti sostengono da tempo che sono i progressi tecnologici a guidare la crescita economica. Ma negli ultimi decenni, la prosperità derivante da tali progressi è stata in gran parte limitata a poche industrie ad alta tecnologia e ha avvantaggiato soprattutto un’élite relativamente ristretta. È possibile convincere nuovamente il pubblico che l’innovazione può portare a una prosperità diffusa?
Legge sulla riduzione dell’inflazione
La legge prevede quasi 400 miliardi di dollari per l’energia pulita, in gran parte sotto forma di crediti d’imposta per i consumatori e le imprese. Secondo McKinsey, ecco alcuni incentivi finanziari per ridurre le emissioni.
Una preoccupazione è che, sebbene la recente legislazione sostenga fortemente la produzione di semiconduttori e tecnologie pulite, le proposte di legge fanno poco per creare buoni posti di lavoro dove sono più necessari, sostiene Rodrik di Harvard. “In termini di rapporto costi-benefici”, afferma, gli investimenti nella produzione avanzata e nei semiconduttori “sono uno dei modi meno efficaci per creare buoni posti di lavoro”. Secondo Rodrik, esiste una “sorta di nostalgia per il settore manifatturiero” e la convinzione che la ricostruzione di questo settore riporterà in auge la classe media. Ma si tratta di un’illusione, poiché l’attuale produzione avanzata è altamente automatizzata e gli impianti tendono a impiegare un numero relativamente basso di lavoratori.
Rodrik propone quella che definisce una politica industriale per i buoni posti di lavoro, che andrebbe oltre il settore manifatturiero e si rivolgerebbe al settore dei servizi, dove si concentra la maggior parte dei posti di lavoro negli Stati Uniti. Il suo piano prevede di investire in nuove tecnologie e aziende che migliorino la produttività di lavori a lungo considerati poco qualificati. Ad esempio, indica l’opportunità di aumentare le capacità delle persone che lavorano nell’assistenza a lungo termine, un settore che sta esplodendo con l’invecchiamento della popolazione, fornendo loro strumenti digitali.
Dobbiamo anche abbandonare le pretese sul ruolo della Silicon Valley nel creare una prosperità diffusa. Poco più di sei anni fa ho scritto un saggio intitolato “Cara Silicon Valley: Dimenticate le auto volanti, dateci la crescita economica“. Anche con l’avvento dell’intelligenza artificiale e delle auto senza conducente, gli economisti erano preoccupati per la lenta crescita della produttività. Era evidente l’incapacità degli operatori della Silicon Valley di sviluppare e commercializzare i tipi di tecnologie e innovazioni che producono crescita in un’ampia fascia dell’economia.
L’industria tecnologica ci ha fornito Zoom per sopravvivere alla pandemia e Amazon si è data alle assunzioni, ma nulla di tutto ciò ha portato a un’espansione economica diffusa. Stiamo ancora aspettando il tanto atteso boom di produttività dell’IA a livello economico. Al giorno d’oggi, modificherei il messaggio: Dimenticate la Silicon Valley e cercate altrove la trasformazione economica.
Se non dalla Silicon Valley e da altri centri di innovazione, da dove arriverà questa trasformazione? Sebbene la legislazione federale abbia dato il via alla discussione sulla politica industriale e sulle strategie di innovazione, qualsiasi cambiamento reale dovrà avvenire attraverso gli sforzi delle città e degli Stati. Secondo Breznitz dell’Università di Toronto, ogni città dovrà trovare le proprie soluzioni, creando strategie di innovazione che vadano bene per la propria popolazione in base alla struttura industriale, alle risorse educative e al tipo di forza lavoro. Inoltre, ammonisce Breznitz, le città devono smettere di riporre le loro speranze in un’inafferrabile strategia high-tech modellata sulla Silicon Valley.
“Duecento città negli Stati Uniti stanno tutte cercando di assomigliare alla Silicon Valley”, dice Breznitz, aggiungendo: “Non so perché. Forse non sono mai stati nella Silicon Valley?”.
La chiave, dice, è riconoscere che le invenzioni sono solo una fase dell’innovazione. Le amministrazioni locali devono sostenere quella che lui chiama innovazione continua, aiutando le aziende e le industrie locali a offrire prodotti e servizi migliori e più economici. Potrebbe non essere così affascinante come avere un’idea originale per un’attività radicalmente nuova, ma è così che la maggior parte delle aziende e delle regioni diventano più produttive e le località prosperano.
Creare una narrazione convincente che sia accettata da gran parte del Paese richiederà tempo. Ma questo, secondo Victor dell’UCSD, è proprio lo scopo della politica industriale: “Si inizia a cambiare i fatti sul campo. Si creano nuove industrie e nuovi posti di lavoro. E poi la politica cambia”.
Prima che ciò accada, ovviamente, molte cose possono andare storte. Il successo della politica industriale dipende da scelte coerenti e disciplinate da parte dei politici. Sta a voi credere o meno che riusciranno a raggiungere l’obietivo.
Ma un motivo di rinnovato ottimismo è che le tecnologie attuali, in particolare l’intelligenza artificiale, la robotica, la medicina genomica e il calcolo avanzato, offrono vaste opportunità di migliorare le nostre vite, soprattutto in settori come l’istruzione, l’assistenza sanitaria e altri servizi. Se il governo, a livello nazionale e locale, riuscirà a trovare il modo di aiutare a trasformare l’innovazione in prosperità in tutta l’economia, allora avremo davvero iniziato a riscrivere la narrazione politica prevalente.
